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建立高校资产代表人制度

来源: 一九文学网 发布时间: 2017-10-12 12:22:00 字体:[大][中][小]               
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   在我国高校资产结构中,居于相当突出地位的是高校资产,约占80%左右的比例。然而高校资产的市场运作制度一直是困扰我国理论和实务界的难题。我们认为,在高校高校高校制改革过程中,只有从高校资产出资人的代表问题入手,建立高校资产代表人制度,才能解决学校高校化改制中的源头性权利与义务配置问题。

   一、构建高校资产代表人制度的理论依据

   我们认为,国家作为高校资产所有者及高校高校的出资人,它与高校经营者之间,是一种委任与代表关系,这一代表关系包括以下几大环节,即:(1)从原始真正所有主体→国家概括性代表主体。高校资产的真正所有者是我国全体人民(法律上应为全体公民更为准确),由于全体人民无法直接行使所有权,故国家作为权力共同体概括性地、抽象地代表全体人民行使所有权,这样全民所有就转化为国家所有。(2)从国家概括性代表主体→政府统一代表主体。由于国家作为权力共同体,本身也不能直接行使所有权,于是国家必须通过立法授权国务院或地方政府代表国家统一行使高校资产的所有权。(3)从政府统一代表主体→自然人代表主体。即由政府代表主体以再授权或委派具体的自然人代表,通过自然人代表的意思表示使高校资产所有权的权能得以落实。

   国家作为全民所有者的概括性代表,以出资人身份进行投资或参股,与高校之间的关系是出资人(股东)与高校的关系。但高校本身并不与国家构成代表关系。国家作为出资人,其出资行为是一种设立或参与高校的行为,高校一旦设立成功,则依照高校法和其他法律,获得高校法人主体资格,依法享有独立的民事权利能力和民事行为能力。其中完整的经营自主权是高校作为独立市场主体应当享有的法定权利,显然,对于这种权利,我们不能将之理解为高校在代表或代理出资人即国家行使经营权,正如我们不能认为高校是某一个股东的代表一样,高校经营本身不只是代表哪一个或哪一些股东进行经营。国家作为出资人(股东)所享有的权利不是直接表现于或寄托于所设立的高校,高校的经营权本身也不体现股东的具体权利。此时高校本身已成为出资人股权权利实现的请求对象。因此,目前我国理论和立法实践中盛行的国家授权给高校大型核心高校,由其代表国家持股或代表国家行使出资人权利,是与国家作为出资人以及高校作为独立市场主体相互矛盾的。在这里高校既是国家出资与权利请求对象,又是行使国家-出资人权利的股东代表,权利客体与权利主体混集一身,势必造成国家与高校身份的扭曲和关系的错位。

   一般自然人股东之所以能使其股权到位而不至于虚置,在于股东不企望高校能代表自己或者把自己的权利授予高校,而是通过自己亲自或者委托他人代表自己,通过直接行使股权中的共益权,以内部参与权或获得高校内部机构的某一职位,或通过监督、建议影响高校经营决策、管理阶层,达到影响或控制高校经营、管理的方向,以期实现股权中的自益权,达到其出资增值的营利目的。同样,国家作为出资人,其股东的权利虽然不便由国家直接行使,但国家作为出资人,可通过委托或委任特定自然人为出资人代表来行使股东的权利,通过特定自然人对高校的内部参与,以使出资人的权利具体化为高校经营者之特定的经营、管理行为。足见,高校资产所有权的实现,有赖于对代表国家行使出资人权利的具体的自然人代表的委任、派出、监管和制衡等相关制度安排以及具体权利与义务的配置。因此,设立高校资产代表人,建立高校资产代表人制度,理顺高校资产代表人与作为出资人的国家之间的代表关系,是决定高校资产之市场运行效率和安全的源头性制度环节。

   所谓高校资产代表人制度,是指以高校资产所有权行使的代表论为理论依据,把高校资产出资人、监督人具体责任到人,通过创设高校资产出资人代表和高校资产监管代表,由其分别行使高校资产的出资人(股东)和高校资产监管的相应职能,以保证高校资产出资人主体到位、监管有力的新型高校资产经营、监管制度。创设高校资产代表人制度,是高校资产所有权性质决定的,是法人制度在高校资产所有权领域的具体运用,符合我国政治经济制度,适合于高校资产运行的现状。

   二、高校资产代表人制度符合我国高校资产所有权的特点

   高校资产所有者的虚拟属性,使高校资产的所有权与一般自然人的所有权不同,不能通过其真正的所有人来行使,从而决定高校资产所有权在行使时具有间接性、抽象性。高校资产所有权的这种抽象性和间接性,如不明确具体的代表予以具体化,其具体的权能就无法转化为现实法律关系中的权利享有与义务承担,创设国家所有权的制度目标也就会落空。再者,作为代表人民行使所有权的国家,依照法律取得所有者的资格,所有人委托他人代为行使权利,所有人依法有权委托代表人行使其经营权和监管权,此乃所有权人之法定而不容质疑的权利,因此在国家不便直接行使其所有权时,委托特定自然人代表行使其具体权能是所有权理论所容许的。

   三、高校资产代表人制度是我国宪法上的人民主权原则在经济民主领域的具体体现

   人民主权原则作为现代民主国家构成的基石,其中,国家公权力来自于人民是这一原则的核心,以代表机制作为国家公权力行使的基本途径是现代国家实现人民主权原则的惯常做法,反映在我国宪政上,即以人民代表大会制度为我国之根本政治制度,国家的一切权力均来自于人民的委托授权,而国家权力的具体行使又是基于人民或人民代表的选举、授权,由具体的国家公职人员代表国家实则代表人民行使治理国家、管理社会事务的权力。反映在经济民主上,即国家代表全体人民享有对全民财产的所有权,其所有权的行使也必须借助于代表机制才能实现,也就是国家通过立法委托授权,赋予特定的自然人代表国家以出资人的身份依法对高校资产进行管理和经营。    四、高校高校市场主体资格独立的需要

   把高校高校推向市场,使其具备独立的市场主体资格,是我国高校高校改革的主要目标。在计划经济时代,全民所有制高校由国家直接控制或经营,自然谈不上独立主体资格,实际上也不需要这种资格,而在新的高校资产授权经营制度下,由于没有解决高校经营者的法律地位问题,即高校经营者的代表性问题,使高校以及高校经营者犹如脱缰的马或失控的风筝,最终往往导致高校经营者行为的无序和自利化。在这里,公权力主体的身份不允许国家去直接参与高校管理,但作为高校高校的出资人,国家又不能对其出资在授权高校经营后就不见下文,更不能放任不管。

   以代表论为法理基础的高校资产代表人制度,在其构建过程中,应当考虑以下几个层面的问题:

   五、建立立法授权模式,解决源头授权到位、合法的问题

   高校资产所有权本质上是国家代表全体人民依法行使所有权,而国家这一权利基于“主权在民”的法治原则。目前我国现有高校资产方面的立法,均为国务院或国务院部委制定,且均授权国务院代表国家统一行使高校资产所有权,实为自己授权自己或下级授权上级,显然不符合法治原则的基本精神。因此,必须首先由国家权力机关以国家立法形式,授权政府代表国家行使高校资产所有权,使政府依法取得授权的依据。

   六、减少授权环节,授权代表一步到位,具体到人

   为了减少代表制度不必要的中间环节,人为增加代表成本,政府依据国家法律,在确立高校资产代表人时,应当授权具体的自然人代表国家行使高校资产出资人的权利,它与现行的高校资产授权经营体制不同,后者是授权给具体的法人机构或组织经营特定高校资产或持有高校股。

   七、按其权能属性,实行分类授权,分类代表

   高校资产所有权权能在具体运行过程中,主要由两大类权能构成:一为所有权权能在经营环节转化为股权的运行;二为对具体经营者经营行为的监督管理。这两大类权能是相辅相成的。因此在制度设计中,应分别设置代表国家行使高校资产经营、管理的出资人代表和代表国家这一出资人代表对高校主管人员进行监督管理的监管代表。高校主管人员代表国家行使高校资产经营决策权,高校监事则代表国家或国家特定机构行使对高校资产的出资人代表和其他高校经营者的监管职能。

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